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大发pk10第三章 固体废物污染环境的防治 第二节 工业

 

  第二节工业固体废物污染环境的防治

  第二十七条国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院经济综合宏观调控部门和其他有关部门对工业固体废物对环境的污染作出界定,制定防治工业固体废物污染环境的技术政策,组织推广先进的防治工业固体废物污染环境的生产工艺和设备。

  【释义】本条是关于国务院有关部门防治工业固体废物污染环境职责的规定。

  我国工业固体废物造成的环境污染多年来一直比较严重。1996年,全国工业固体废物的产生量是6.59亿吨,2002年已经增长到8.88亿吨。工业固体废物的排放量也从1996年的1690万吨增加到2002年的2890万吨。加强对工业固体废物污染环境防治工作的监督管理,采取有利于工业固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施,是各级政府和有关部门的重要职责。按照本法第十条第一款的规定,防治固体废物污染环境的统一监督管理工作由国务院环境保护行政主管部门负责,其他部门在各自的职责范围内负责有关的监督管理工作。本条规定就是上述监督管理工作的具体化。国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院经济综合宏观调控部门和其他有关部门,做好以下工作:

  一、对工业固体废物对环境的污染作出界定

  不同的工业固体废物,由于其成份、结构、产生量等有很大的差别,对环境造成的污染危害也各不相同。特别是一般工业固体废物和带有毒有害物质的危险废物,两者在可燃性、反应性、腐蚀性、毒性等方面均有很大区别。因此,对不同类型的工业固体废物应当采取不同的污染防治措施。为了提高防治措施的有效性和针对性,首先要对各种工业固体废物对环境的污染作出界定,明确工业固体废物中有害物质的种类、可能造成的污染的性质、强度、危害等。比如,废金属的主要有害物质是重金属、氯化物、酸、碱、电镀盐、染料等,皮革的主要有害物质是重金属和有机溶剂等,对这些工业固体废物中可能包含的污染物或有害物质,以及这些污染物或有害物质可能造成的危害和对环境的污染,比如镉、铬渣等重金属的危害等,有关部门应当在加强科学研究的基础上,作出科学、明确的界定,为开展工业固体废物污染环境防治工作奠定坚实的科学基石。

  二、制定防治工业固体废物污染环境的技术政策

  要防治工业固体废物污染环境,很重要的一点是要制定相关的技术政策,加强政策导向的作用,以科学的原则和方法来指导污染防治工作。这项工作各有关部门正在积极开展。国家环保总局于2001年制定了《危险废物污染防治技术政策》。2003年,国家环保总局与国家发改委、建设部、科技部、商务部于联合发布了《废电池污染防治技术政策》,对电池的生产和使用、收集、运输、贮存、资源再生、处置等工作提出了指导性的意见。从实际执行情况看,技术政策作为行政指导的一种类型,在促进和支持工业固体废物污染环境防治工作、加强管理和技术选择应用、引导相关产业发展等方面发挥了积极的作用。

  三、组织推广先进的防治工业固体废物污染环境的生产工艺和设备

  我国的工业固体废物污染,由落后的生产工艺和设备导致的情况比较多,危害也比较严重。对这些落后的生产工艺和设备,一方面要按照本法第二十八条的规定限期淘汰;另一方面,对先进的生产工艺和设备,有关部门有责任采取措施,组织推广。组织推广的方式有很多种,比如,制定产业发展指南,原国家计委、科技部于1999年制定了《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》,其中将工业固体废物资源综合利用列为当前优先发展的技术领域之一。再如,发布鼓励发展的产业目录,原国家经贸委、国家税务总局于2000年发布了《当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录(第一批)》,通过税收优惠等方式对有关产业加以扶持,其中就包括粉煤灰干法分选设备、小型固体废物焚烧设备等应用于工业固体废物污染环境防治领域的生产工艺和设备。又如,将有关工艺列入资源综合利用目录给予税收等优惠,国家发展和改革委员会、财政部、国家税务总局2004年发布了《资源综合利用目录(2003年修订)》,其中包括了利用化工废渣生产建材、肥料、纯碱、烧碱等产品的工艺。所有这些,都是在实际工作中贯彻本法规定的具体体现。这里所指的先进生产工艺和设备,既包括治理污染的先进工艺和设备,比如工业固体废物处置的先进设施等,也包括加强清洁生产,从源头减少工业固体废物产生量的先进生产工艺和设备。

  第二十八条国务院经济综合宏观调控部门应当会同国务院有关部门组织研究、开发和推广减少工业固体废物产生量和危害性的生产工艺和设备,公布限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录。

  生产者、销售者、进口者、使用者必须在国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入前款规定的名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入前款规定的名录中的工艺。

  列入限期淘汰名录被淘汰的设备,不得转让给他人使用。

  【释义】本条是关于落后生产工艺和设备限期淘汰制度的规定。

  我国的工业固体废物污染,很大程度上是由于落后的生产工艺和设备造成的。这些落后的生产工艺和设备的大量使用,使我国的工业固体废物产生量和排放量居高不下,其危害性也很难通过源头得到控制,并加大了末端处置的压力。针对这一问题,本条从两个方面作出了规定,一方面是从积极的角度出发,要求有关部门组织研究、开发和推广减少工业固体废物产生量和危害性的生产工艺和设备;另一方面是要求有关单位和个人限期淘汰产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺和设备。这是制止低水平重复建设,加快产业结构调整,促进生产工艺、装备和产品升级换代,实现工业固体废物的减量化,推动我国社会经济可持续发展的重要措施和必然要求。本条规定具体包括以下内容:

  一、国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门组织研究、开发和推广减少工业固体废物产生量和危害性的生产工艺和设备。据此,国务院经济综合宏观调控部门和国务院其他有关部门负有法定的职责开展组织有关先进生产工艺和设备的研究、开发和推广工作。这里所称的国务院经济综合宏观调控部门,即指目前的国家发展和改革委员会。其他部门包括哪些,视不同生产工艺和设备以及研究、开发和推广的具体工作而定,一般来说可能包括科技部、国家环保总局等。这些部门应当从我国的社会经济发展水平、科技进步程度和固体废物污染环境状况等实际情况出发,发挥有关科研单位的作用,调动各方面的积极性,完善相关机制,加强科学研究,努力开发减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备,并大力予以推广。目前,这项工作有关部门已经通过各种方式积极开展了。比如,原国家经贸委、国家环保总局分别于2000年和2003年发布了《国家重点行业清洁生产技术导向目录》(第一批、第二批),涉及了冶金、石化、机械、有色金属等多个重点行业,100余项清洁生产技术。?这些技术经过生产实践证明,具有明显的经济和环境效益。其中部分技术可以有效地减少工业固体废物的产生量和危害性,比如转炉炼钢自动控制技术可以有效地减少最终产生的废渣,镀锌层低铬钝化技术可以有效降低废水中六价铬的浓度等。这些先进的生产技术,有关部门应当积极推广。

  二、落后生产工艺和设备限期淘汰制度

  1.淘汰的对象。根据本条第一款的规定,应当加以淘汰的对象包括两种,一是产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺,比如无复塑膜水泥包装袋生产线万平方米以下的中低档建筑陶瓷生产线、手工胶囊填充工艺、软木塞烫蜡包装药品工艺等;二是产生严重污染环境的工业固体废物的落后设备,比如直径1.83米以下的水泥粉磨设备、生产汞电池、一次性发泡塑料餐具的设备、农药产品手工包(灌)装设备等。这些工艺和设备由于生产方式落后,所制造的产品质量低劣、原材料和能源消耗高又容易产生严重污染环境的工业固体废物,应当逐步加以淘汰。

  2.淘汰工艺和设备的名录。根据本条第一款规定,国家对限期淘汰的工艺和设备实行名录制度,由国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门公布限期淘汰的产生严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录。1999年1月,经国务院批准,原国家经贸委发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》(第一批),分不同情况立即淘汰或者限期淘汰20种生产能力、36种落后生产工艺装备和58种落后产品。1999年12月,经国务院批准,原国家经贸委发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》(第二批),涉及钢铁、有色、轻工、纺织、石化、建材、机械、印刷业(新闻)等8个行业,共119项。2002年6月,经国务院批准,原国家经贸委发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》(第三批),涉及消防、化工、冶金、黄金、建材、新闻出版、轻工、纺织、棉花加工、机械、电力、铁道、汽车、医药、卫生等15个行业,120项内容。这其中都包括了部分因产生严重环境污染的工业固体废物而被淘汰的落后设备和工艺。

  3.淘汰名录的法律地位。(1)由于淘汰名录中规定的都是国家明令限期淘汰的工艺和设备,因此,凡是列入淘汰名录的工艺和设备,任何单位和个人不得继续采用,不得继续生产、销售、进口或者使用。(2)根据本条第二款规定,有关设备的生产者、销售者、进口者或者使用者必须在国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入淘汰名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入淘汰名录中的工艺。比如,原国家经贸委公布的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》(第一批、第二批、第三批)要求,汞电池必须在1999年淘汰,一次性发泡塑料餐具必须在2000年淘汰,无复塑膜水泥包装袋生产线日起淘汰,农药产品手工包(灌)装设备必须在2003年淘汰,手工胶囊填充工艺、软木塞烫蜡包装药品工艺必须在2002年7月1日前淘汰,据此,在上述规定期限内,设备的生产者、使用者、进口者或者销售者必须分别停止生产、使用、进口和销售,生产工艺的采用者必须停止采用。违反上述规定的,应当依照本法第七十二条的规定追究法律责任。《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》还规定,对拒不执行淘汰目录的企业,工商行政管理部门要依法吊销营业执照,各有关部门要撤消生产许可证,各商业银行要停止贷款。中国人民银行、原国家经贸委还于2000年发布了《关于对淘汰的落后生产能力、工艺、产品和重复建设项目限制或禁止贷款的通知》,要求对限期淘汰的生产能力、工艺和产品,要停止发放新的贷款,并抓紧催收已发放的贷款。(3)根据本条第三款规定,列入限期淘汰名录被淘汰的设备,不得转让给他人使用。这里所说的“转让”包括出售、出租、无偿赠送等各种可能导致设备转移的行为。只要该行为可以使淘汰设备转变所有者或者使用者而继续使用的,都属于本款规定的“转让”行为。它既包括同一地区的转让,也包括异地转让。对转让被淘汰设备的违法者应当按照本法第六十八条的规定追究法律责任。

  第二十九条县级以上人民政府有关部门应当制定工业固体废物污染环境防治工作规划,推广能够减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备,推动工业固体废物污染环境防治工作。

  【释义】本条是关于县级以上政府有关部门防治工业固体废物污染环境职责的规定。

  本法第十条规定国务院有关部门和县级以上地方政府有关部门均负有对固体废物污染环境防治工作的监督管理职责。第二十七条对国务院有关部门在工业固体废物污染环境防治方面的职责作了规定,本条则明确了县级以上政府有关部门在工业固体废物污染环境防治方面的职责,通过履行这些职责,县级以上政府有关部门可以有效地推动和促进工业固体废物污染环境防治工作的顺利开展。

  一、制定工业固体废物污染环境防治工作规划

  工业固体废物污染环境防治问题是与我国的社会经济发展水平和科技进步程度密切相关的系统工程。“三化”原则在工业固体废物污染环境防治领域的落实,需要有关部门通过制定科学有效的污染防治工作规划,采取措施,积极加以推动。本条规定的工作规划,是指在一定时期和一定区域范围内,根据工业固体废物产生、利用、处置以及对环境的污染状况等情况,结合国民经济和社会发展计划,对工业固体废物污染环境的预防和治理各项工作进行的统筹安排和合理部署。县级以上政府有关部门,应当加强协调和沟通,相互协作,在深入进行调查研究、科学论证的基础上,从实际情况出发,实事求是地制定污染防治工作规划,将各项防治措施落到实处。规划一经制定,就具有法律效力,成为开展工业固体废物污染环境防治工作的基本依据,有关方面应当严格执行。

  二、推广能够减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备

  关于推广先进生产工艺和设备,本法第二十七条、第二十八条也都提到了,第二十七条规定的是国务院有关部门组织推广先进的防治工业固体废物污染环境的生产工艺和设备,第二十八条规定的是国务院有关部门组织研究、开发和推广减少工业固体废物产生量和危害性的生产工艺和设备,而本条则要求县级以上政府有关部门推广能够减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备。可以看出,与前面两条不同的是,本条规定的职责是针对县级以上政府有关部门的,具体的职责也由组织推广改为推广,并不再有组织研究、开发的要求。显然,对县级以上政府有关部门的职责要求更具体化了,推广先进生产工艺和设备的工作将由这些部门直接负责。这里所指的先进生产工艺和设备,主要是指加强清洁生产,从源头减少工业固体废物产生量和危害性的先进生产工艺和设备。

  第三十条产生工业固体废物的单位应当建立、健全污染环境防治责任制度,采取防治工业固体废物污染环境的措施。

  【释义】本条是关于产生工业固体废物的单位建立、健全污染环境防治责任制的规定。

  工业固体废物污染环境防治责任制,是指按照工业固体废物产生、利用、处置等情况和防治环境污染的客观要求,将污染防治责任层层分解,落实到具体的单位或个人,充分发挥各有关单位和个人的作用,共同做好工业固体废物污染环境防治工作。按照污染者依法负责的原则和本法的有关规定,产生工业固体废物的单位必须采取措施防治工业固体废物造成环境污染。为达到这一目的,产生工业固体废物的单位就应当建立、健全污染环境防治责任制度,将各项责任分解后落实到具体的单位和个人。只有明确责任,才能明确具体的工作要求,才能切实做好各项污染防治工作,这是我国多年来开展环境保护工作的经验总结。因此,产生工业固体废物的单位应当提高思想认识,重视污染防治责任制的建设,没有建立的,应当尽快建立;已经建立的,也要研究、分析责任制执行过程中存在的问题,采取措施健全、完善,让这一责任制发挥应有的作用。其他法规、规章中,对这一问题也有类似的规定,比如,1992年8月国家环保局发布的《防治尾矿污染环境管理规定》规定,产生尾矿的企业必须制定尾矿污染防治计划,建立污染防治责任制度,并采取有效措施,防治尾矿对环境的污染和危害。

  产生工业固体废物的单位除了要建立、健全污染环境防治责任制外,还应当根据所产生工业固体废物的实际情况,采取相应的污染防治措施。这是污染者依法负责原则的具体体现,也是本法第十六条规定在工业固体废物污染环境防治领域的具体化。至于采取什么样的措施,则要从工业固体废物的产生量、性质、危害性等具体情况出发,科学地加以安排。

  第三十一条企业事业单位应当合理选择和利用原材料、能源和其他资源,采用先进的生产工艺和设备,减少工业固体废物产生量,降低工业固体废物的危害性。

  【释义】本条是关于企业事业单位实现工业固体废物减量化的规定。

  固体废物污染环境防治的“三化”原则中,首先是减量化,即尽可能减少固体废物的产生。而要做到这一点,就需要企业事业单位积极推行清洁生产,采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术和设备、改善管理等措施,从源头削减污染,提高资源利用效率,减少或者避免生产过程中工业固体废物的产生和排放,减轻或消除对人类健康和环境的影响。本条就是对企业事业单位实行清洁生产实现工业固体废物减量化的规定。

  按照本条规定,企业事业单位应当合理选择和利用原材料、能源和其他资源,采用先进的生产工艺和设备,减少工业固体废物产生量,降低工业固体废物的危害性。采用什么样的原材料、能源和生产工艺,在市场经济条件下,原本是由企业事业单位自己决定的。但国家出于保护环境和资源、实现经济和社会可持续发展的需要,往往通过法律等手段对企业事业单位进行适当限制,引导和要求企业事业单位走清洁生产和循环经济之路。实践证明,企业事业单位实行清洁生产,不仅可以减少工业固体废物的产生量,还可以为其带来很大的经济效益,比如节约原材料和能源的消耗,提高生产率,降低运行成本,提高产品竞争力,降低工业固体废物末端处置的费用等等。因此,企业事业单位应当充分认识到这一点,采取措施积极予以实施。

  本条规定对原法第三十条所作的一处修改是在最后增加了降低工业固体废物的危害性的内容。之所以作这样的修改,主要是考虑到固体废物的减量化不是一个绝对的减少“量”的概念。实际工作中,可能存在一些特殊的情况。有的企业随着原材料和生产工艺白加更新,产生的工业固体废物在量上可能确实减少了,但由于所产生废物在性质和种类上也随之发生了变化,它的危害性反而增加了。比如,企业采用原来的工艺和设备,产生的是一般工业固体废物,采用新的工艺后,一般工业固体废物的产生量大大减少,但其中危险废物的含量或者一般工业固体废物中有毒物质的成份却增加了,给环境的威胁并没有随着工业固体废物数量的减少而降低。为防止出现这种情况,本条要求企业事业单位在选择原材料、能源和生产工艺、设备时,必须同时考虑减少工业固体废物的产生量和降低工业固体废物的危害性。

  第三十二条国家实行工业固体废物申报登记制度。

  产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定,向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。

  前款规定的申报事项有重大改变的,应当及时申报。

  【释义】本条是关于工业固体废物申报登记的规定。

  我国的环境保护法律都规定了排污申报登记制度。申报登记不仅有助于环境保护行政主管部门掌握本辖区工业固体废物产生和变化情况,开展监督管理工作,为加强科学决策奠定基础,同时也是其他环境保护法律制度顺利实施的前提,只有掌握了确切的工业固体废物产生状况,现场检查、污染事故报告等制度才有了实施的可能。可见,工业固体废物申报登记在工业固体废物污染环境防治工作中具有基础性的地位和作用。本条规定的具体内容包括:

  一、申报登记的基本要求

  根据本条第二款的规定,产生工业固体废物的单位,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定向所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。也就是说,所有在中华人民共和国领域内或者中华人民共和国管辖的其他海域内产生工业固体废物的企业事业单位,都应当进行申报登记。申报登记必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定进行。1992年国家环保局发布了《排放污染物申报登记管理规定》,对申报登记制度的实施作了比较系统的规定。1997年国家环保局发布了《关于全面推行排污申报登记的通知》,2004年国家环保总局又发布了《关于加强排污申报与核定工作的通知》,进一步推动了申报登记工作的开展。需要注意的是,本条规定只适用于一般工业固体废物,即未被列入《国家危险废物名录》或者根据国家规定的有关鉴别标准和方法判定不具有危险特性的工业固体废物,危险废物的申报在本法第五十三条另行作了规定,生活垃圾不适用申报登记制度。

  二、申报登记的内容

  1.正常作业条件下的申报内容。根据本条第二款的规定,产生工业固体废物的单位,在正常作业条件下,应当向所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报的内容包括工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。由于申报登记是防治工业固体废物污染环境的基础性工作,它的根本目的是要环境保护行政主管部门掌握企业事业单位工业固体废物的产生和处理情况,为相关法律制度的顺利实施创造条件。因此,产生工业固体废物的单位必须如实申报正常作业条件下工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。种类,是指产生的是哪些类型的工业固体废物,比如废金属、塑料、橡胶、化学药剂、砂石等,包括废物的名称、形态、来源、有害特性、主要有害成份等,都需要逐一申报登记。产生量,是指工业固体废物产生的多少,比如废金属,年产生多少吨。流向,是指所产生的工业固体废物的去向,包括多种情况,比如工业固体废物被综合利用、排放、转移等。以综合利用为例,本单位自行利用的,应当申报综合利用的工业固体废物名称、产生量、利用量、利用率、主要工艺方法、利用后产生的主要产品、利用后的剩余残渣数量、残渣的最终处置等情况;提供给外单位综合利用的,应当申报所提供的工业固体废物的名称、提供数量、接纳废物单位的名称和地址、废物的主要用途或生产产品名称、收取的费用、是否有长期合同关系、是否有接纳单位所在地环保部门的同意证明等情况。贮存,是指将固体废物临时置于特定设施或者场所中,本单位自行贮存的,应当申报贮存的工业固体废物种类、数量、地点、占地面积以及污染防治措施等情况;委托外单位代为贮存的,应当申报代贮存的工业固体废物的名称、接纳单位名称、废物数量、需支付的费用、贮存的地方、贮存的方式以及是否有接纳单位所在地环保部门的同意证明等情况。处置,是指符合本法第八十八条第六项规定的活动,本单位自行处置的,应当申报处置的工业固体废物数量、种类、处置方法、成本费用以及防止二次污染的主要措施等;委托外单位代为处置的,应当申报代处置的工业固体废物的名称、接纳单位名称、废物数量、需支付的费用、处置方法以及是否有接纳单位所在地环保部门的同意证明等情况。以上这些指标,都直接关系到固体废物污染环境的程度,必须如实申报。

  2.工业固体废物产生情况有重大改变时的申报内容。本条第三款规定,工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等申报事项有重大改变的,应当及时申报。据此,大发pk10,只要工业固体废物各项申报事项的其中之一有重大改变的,都应当按照规定的程序申报。这里所指的“重大改变”,适用时应当注意两点,一是这种改变必须是重大的,轻微的或者在正常作业范围内的变动不在申报之列。如何判断是重大的,一般说来就是超过正常作业所可能产生的工业固体废物变动情况,且这种变动直接影响到各项指标的重大改变。二是这里所说的改变不一定仅仅针对污染加重的情形。如果企业采取了新技术或者将某些污染严重的设施停用了,产生的工业固体废物明显减少的,也应当及时申报。

  3.申报单位的义务。根据本条规定,产生工业固体废物的单位必须履行下列法定义务:一是如实申报。产生工业固体废物的单位进行申报时,必须如实申报法律规定的事项,不得拒报或者谎报。违反上述义务的,应当按照本法第六十八条的规定追究法律责任。二是及时申报。申报事项没有重大改变的,产生工业固体废物的单位应当定期申报;申报事项发生重大改变的,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定及时申报。

  三、申报登记的程序

  1.一般程序。根据本条第二款规定,产生工业固体废物的单位必须向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报,包括县级环保部门,不包括国务院环境保护行政主管部门。《排放污染物申报登记管理规定》对申报程序作了具体规定:(l)产生工业固体废物的单位必须按所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定的时间,填报《固体废物申报登记表》,并按要求提供必要的资料。新建、改建、扩建项目的申报登记工作,应当在项目的污染防治设施竣工并经验收合格后一个月内办理。(2)产生工业固体废物的单位必须如实填写《固体废物申报登记表》,经其行业主管部门审核后向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门登记注册,领取申报登记注册证。产生工业固体废物的单位终止营业的,应当在终止营业后一周内向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门办理注销登记,并交回申报登记注册证。

  2.特别程序。本条第三款规定,工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关申报事项有重大改变的,应当及时申报。按照《排放污染物申报登记管理规定》的规定,产生工业固体废物的单位申报登记后,工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等发生重大改变的,应当在变更前十五天,经行业主管部门审核后,向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门履行变更申报手续,征得所在地环境保护行政主管部门的同意,填报变更申报登记表;发生紧急重大改变的,必须在改变后三天内向所在地环境保护行政主管部门提交变更申报登记表。发生重大改变而未履行变更申报手续的,视为拒报。

  第三十三条企业事业单位应当根据经济、技术条件对其产生的工业固体废物加以利用;对暂时不利用或者不能利用的,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所,安全分类存放,或者采取无害化处置措施。

  建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所,必须符合国家环境保护标准。

  【释义】本条是关于企业事业单位应当按照不同情况利用、贮存、处置其产生的工业固体废物的规定。

  按照污染者依法负责的原则,企业事业单位对其产生的工业固体废物负有防治污染的义务,应当根据不同的情况采取相应的污染防治措施。同时,为了落实防治固体废物污染环境的“三化”原则,本条第一款要求企业事业单位原则上应当对其产生的所有工业固体废物均加以回收利用,只有在暂时不利用或者不能回收利用的情况下,才允许将该工业固体废物贮存或者处置。修订后的法律从贯彻循环经济理念出发,更强调对工业固体废物的资源化回收利用。这是对原法第三十二条所作的较大修改。

  一、对产生的工业固体废物,企业事业单位首先应当根据经济、技术条件加以利用。也就是说,企业事业单位对其产生的所有工业固体废物,都应当在充分考虑自身经济、技术条件的基础上,进行回收利用。从实际情况看,企业事业单位贯彻循环经济理念,加强工业固体废物的回收利用,不仅可以防治工业固体废物污染环境,还可以带来经济效益。因此,企业事业单位应当切实采取措施,依靠技术进步,提高对所产生的工业固体废物进行回收利用的能力。

  二、对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物,企业事业单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所,安全分类存放,或者采取无害化处置措施。这一规定是对上一点原则规定的例外,具体而言:

  1.这一规定仅适用于对所产生的工业固体废物暂时不利用或者不能利用的企业事业单位。原则上,企业事业单位必须对其产生的工业固体废物加以回收利用。但如果该企业事业单位的经济、技术条件确实有限,比如,企业负债经营,经济条件困难,没有足够的资金开展回收利用工作;或者企业工艺设备落后,技术水平较低,不能满足工业固体废物回收利用的要求。在这种情况下,强行要求企业事业单位回收利用废物是不现实的,实践中也无法操作。此外,有的企业事业单位虽然具备一定的经济、技术条件,但是,该单位从自身的实际情况出发,比如,当出现回收利用的成本较高,需要进行一定的技术改造,或者回收利用后的产品市场销售情况不好等情况时,为了获取利润的最大化,对产生的工业固体废物,也可以决定暂时不加以回收利用。这种情况法律也应当允许。实践中,也有一小部分工业固体废物是完全不具备回收利用价值的,属于不能利用的废物。对这部分工业固体废物,也应当允许贮存或处置。

  2.对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物,企业事业单位必须按照有关规定进行贮存或者处置。具体选择哪一种,企业事业单位可以根据其经济、技术水平和工业固体废物的种类、数量等实际情况确定。比如,对暂时不利用的工业固体废物,可以采取贮存的方法;对不能利用的工业固体废物,则应当进行无害化处置。无论是贮存还是处置,都必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定进行。要贮存的,必须建设贮存设施、场所,安全分类存放。要处置的,也必须达到无害化处理的要求。

  3.本条第二款规定,建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所,必须符合国家环境保护标准。这里所指的国家环境保护标准,是指《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》、《危险废物贮存污染控制标准》(GB18597-2001)、《危险废物焚烧污染控制标准》(GB18484-2001)、《危险废物填埋污染控制标准》(GB18598-2001)等国家有关环境保护标准。这些标准对一般工业固体废物贮存、处置设施、场所的选址、设计、运行、安全防护、监测和关闭等要求作了具体的规定。以一般工业固体废物贮存、处置场所的选址为例,《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》要求,所选场址应当符合当地城乡建设总体规划要求,选在工业区和居民集中区主导风向下风侧,场界距居民集中区500米以外。场址应建在满足承载力要求的地基上,以避免地基下沉的影响,避开断层、断层破碎带、溶洞区以及天然滑坡或泥石流影响区。禁止选在江河、湖泊、水库最高水位线以下的滩地和洪泛区,禁止选在自然保护区、风景名胜区和其他需要特别保护的区域。类似这些要求,建设工业固体废物贮存、处置设施、场所时,必须遵守,防止造成环境污染。

  违反本条规定的,依照本法第六十八条的规定追究法律责任。

  第三十四条禁止擅自关闭、闲置或者拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所;确有必要关闭、闲置或者拆除的,必须经所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门核准,并采取措施,防止污染环境。

  【释义】本条是关于关闭、闲置或拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所的核准的规定。

  本法第二十一条已经规定了对收集、贮存、运输、处置固体废物的设施、设备、场所应当加强管理和维护,保证其正常运行和使用,本条则从另一个角度对关闭、闲置或拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所的核准作了规定。具体内容包括:

  一、本条规定适用于任何单位和个人,实践中主要是工业固体废物污染环境防治设施、场所的使用人。按照本法第二十一条的规定,使用人负有法定的义务,应当对有关污染防治设施、场所加强管理和维护,保证其正常运行和使用。因此,使用人必须遵守本条规定,不得擅自关闭、闲置或拆除工业固体废物污染环境防治设施。

  二、适用本条规定的是工业固体废物污染环境防治设施、场所,防治农业废物和生活垃圾污染环境的设施、场所不适用本条规定。这里所指的污染防治设施、场所,包括工业固体废物收集、贮存、运输、处置等各种防治工业固体废物污染环境的设施或场所。

  三、本条的具体要求有:

  1.禁止擅自关闭、闲置或者拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所。考虑到各种工业固体废物污染环境的防治设施、场所对防止造成环境污染的重要性,原则上是禁止关闭、闲置或者拆除的。以一般工业固体废物的贮存、处置场所为例,按照《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》,其选址、设计、运行管理等方面都必须符合该标准的要求。即使关闭或封场后,也应当采取一系列措施,继续加强维护管理,直到各项指标稳定为止。因此,有关工业固体废物的贮存、处置设施、场所建成后,就应当保持正常运行或使用。如果擅自关闭、闲置或拆除了,就可能造成地基下沉、滑坡、污染地下水等环境污染。这里所指的关闭,是指将工业固体废物污染环境防治设施、场所予以封闭,停止其运行;闲置,是指将工业固体废物污染环境防治设施、场所处在空闲的状态,不运行或不正常运行;拆除,是指将工业固体废物污染环境防治设施、场所整体或其核心部件拆毁,使其在空间、地理和实物上都不再存在或不能正常运行和使用。上述三种行为,都是法律所禁止的。

  2.关闭、闲置或拆除的核准。适用本条规定的核准的,必须满足以下要件:(1)确有必要关闭、闲置或拆除。按照本条规定,工业固体废物污染环境防治设施或场所是禁止关闭、闲置或拆除的,但在一些特殊情况下,确有必要关闭、闲置或者拆除时,就应当履行本条规定的核准程序。所谓“确有必要”,通常是指一些特定的情形,在这些情况下,这些设施或场所没有继续存在或运行的必要。如果继续运行或使用下去,不仅可能无端地加重企业的经济负担,对防治工业固体废物污染环境也起不到什么作用。因此,将这些设施或场所关闭、闲置或拆除就是合理的。比如,工业固体废物的贮存场所服务期满,不能再继续贮存废物,在这种情况下,就应当予以关闭或拆除,否则容易造成所贮存的工业固体废物渗漏、扬散。再如,由于企业改进生产工艺,加大了废物回收利用的力度,致使需要处置的工业固体废物大量减少,原有的处置设施的处置能力得不到充分发挥,这种情况下,闲置或拆除部分处置设施就成为必要。总之,哪些情况属于“确有必要”的情形,要根据具体情况和有关法规的规定来判断。一个根本的原则是,即使关闭、闲置或拆除了该工业固体废物污染环境防治设施、场所,也不会造成环境污染。(2)经所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门核准。按照本条规定,确有必要关闭、闲置或拆除工业固体废物污染环境防治设施或场所的,必须经所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门核准。据此,核准的部门是该设施或场所所在地的县级以上地方环境保护行政主管部门,包括县环保部门,不包括国家环境保护总局。所谓核准,本质上是指环保部门收到关闭、闲置或拆除的申请后,对有关情况进行审核批准。国家环保局1992年8月发布的《排放污染物申报登记管理规定》也规定,需要拆除或者闲置污染物处理设施的,必须提前向所在地环境保护部门申报,说明理由。环境保护部门接到申报后,应当在一个月内予以批复,逾期未批复的,视为同意。未经环保部门同意,擅自拆除或者闲置污染物处理设施未申报的,视为拒报。(3)采取措施,防止污染环境。单位和个人经过环境保护行政主管部门核准关闭、闲置或拆除工业固体废物污染环境防治设施后,还应当采取措施,防止工业固体废物或被关闭、闲置、拆除的污染防治设施、场所造成环境污染。比如,一般工业固体废物贮存、处置场所关闭后,应当封场,并继续维护和管理等。

  违反本条规定的,应当根据一般工业固体废物和危险废物的不同情况分别依照本法第六十八条和第七十五条的规定追究法律责任。

  第三十五条产生工业固体废物的单位需要终止的,应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施,并对未处置的工业固体废物作出妥善处置,防止污染环境。

  产生工业固体废物的单位发生变更的,变更后的单位应当按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取措施保证该设施、场所安全运行。变更前当事人对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另有约定的,从其约定;但是,不得免除当事人的污染防治义务。

  对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用,由有关人民政府承担;但是,该单位享有的土地使用权依法转让的,应当由土地使用权受让人承担处置费用。当事人另有约定的,从其约定;但是,不得免除当事人的污染防治义务。

  【释义】本条是关于产生工业固体废物的单位终止或变更后的污染防治责任的规定。

  产生工业固体废物的单位在正常运转的情况下,应当依照本法的有关规定承担相应的污染防治责任。但是,如果该单位发生终止或变更的,防治遗留的未处置的工业固体废物以及固体废物贮存、处置设施、场所污染环境的责任由谁继续承担,原法没有明确。从实际情况看,这一问题已经成为工作中的一个难点,出现了很多纠纷,还造成了比较严重的污染和安全隐患。比如,位于辽宁省沈阳市的某化工厂,企业早已破产,但遗留了近20万吨铬渣有待处置,这给当地的环境和附近居民的身体健康构成了严重的威胁。为解决这一问题,明确企业事业单位变更或终止后各方面的污染防治责任,修订后的法律增加了本条,具体内容包括:

  一、适用对象

  本条规定适用于产生工业固体废物的单位,不包括产生生活垃圾的单位。专门从事工业固体废物收集、贮存、运输、利用、处置的单位也不适用本条规定,但如果这些单位在收集、贮存、运输、利用、处置工业固体废物的过程中,产生新的工业固体废物的,则适用本条规定。所谓单位,其范围除了企业外,还包括了事业单位以及一些从事科学研究、教学等活动的机构或组织等。无论是法人还是非法人团体,都存在发生终止或变更的可能,都适用本条规定。

  二、产生工业固体废物的单位终止时的污染防治责任

  本条第一款规定,产生工业固体废物的单位需要终止的,应当事先对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施,并对未处置的工业固体废物作出妥善处置,防止污染环境。

  1.产生工业固体废物的单位终止,是指该单位发生不能继续存在的事由,从而结束其在法律上的民事主体地位。简言之,即该单位不再存续,法律上不再视为独立的民事主体,不再具有权利义务能力。终止的原因有多种,按照民法通则的规定,包括撤销、解散、依法宣告破产和其他原因。撤销包括法院宣告撤销和主管机关决定撤销等情况,解散包括法人或非法人团体完成其目的事业而解散、协议解散(如公司由股东大会决议解散)、出现章程规定的解散事由而解散、不足法定人数解散(如合伙企业的合伙人达不到法定人数)、经营期限届满解散(如合伙企业约定的经营期限届满合伙人不愿再继续经营)等。破产是指企业经营不善造成严重亏损不能清偿到期债务而导致其丧失法律上的权利主体地位。其他原因也有多种,比如个人独资企业投资人死亡或被宣告死亡而无继承人或继承人决定放弃继承等。

  2.产生工业固体废物的单位需要终止的,应当事先采取措施,对其产生的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所的污染予以防治。所谓事先,是指在该单位清算结束之前。因为单位撤销、解散或宣告破产后,并非直接在法律上就终止了其权利主体地位,还要依法履行相应的程序。法人都应当依法进行清算,非法人团体通常也有清算的程序。只有清算结束,办理注销登记和公告后,该单位才视为终止。此时终止单位的所有法律关系都应当清理完毕,不可能再对未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所作出安排。因此,需要终止的单位,按照不同的终止原因,既可以在清算开始之前对工业固体废物及其贮存、处置设施、场所作出安排,也可以在开始清算后,由清算组织根据该单位现有的财产状况和权利义务关系完成这一工作。比如,如果某公司是股东大会决议解散的,那就应当在解散决议中对公司现有的未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所作出妥善安排。如果某单位是发生违法行为由上级主管机关决定解散的,那么上述工作就应当在清算过程中完成。

  3.终止的单位有两项污染防治责任:一是对工业固体废物的贮存、处置的设施、场所采取污染防治措施。按照《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》和《危险废物贮存污染控制标准》、《危险废物焚烧污染控制标准》、《危险废物填埋污染控制标准》等标准,工业固体废物贮存、处置的设施、场所在选址、设计、运行管理、关闭与封场等方面都有着严格的污染控制要求。如果单位终止了,就将这些设施、场所废弃,将可能造成严重的环境污染,尤其是危险废物的贮存、处置设施、场所。因此,终止的单位必须对其所有或使用的这些场所和设施区分不同的情况采取相应的污染防治措施。以危险废物贮存设施为例,如果单位决定继续运行的,就要采取措施对该设施的安全防护装置进行维护,并继续对危险废物的污染情况进行监测;如果决定关闭的,就应当向环境保护行政主管部门提交关闭计划书,并采取措施消除危险废物造成的污染,或者将无法消除污染的设备、土壤、墙体等运至正在营运的危险废物处置或贮存场所中。只有监测部门的监测结果表明该设施或场所已不存在污染时,方可摘下警示标志,撤离留守人员。二是对未处置的工业固体废物作出妥善处置。如果单位终止时,还有未处置的工业固体废物,就应当对其作出妥善处置,防止造成环境污染。通常情况下,可以将这部分工业固体废物运送至其他贮存、处置设施、场所进行贮存或处置。当然,切不可自行违反有关标准的规定,随意处置,污染环境。

  三、产生工业固体废物的单位发生变更时的污染防治责任

  按照本条第二款规定,产生工业固体废物的单位发生变更的,其污染防治责任由变更后的单位承担,但当事人可以另行约定。据此:

  1.民法意义上的变更,有广义和狭义的区分。本条规定的产生工业固体废物的单位发生变更,应包括广义和狭义的变更。狭义的变更是指单位因合并、分立等原因发生的主体上的变动。广义的变更除了主体的变动外,还包括性质(如将有限责任公司变更为无限责任公司)、活动范围、财产、名称、住所、隶属关系以及其他登记事项的变更。实践中普遍存在的单位转让、出售等情形,通常属于广义变更的范围。这些登记事项的变更一般仅对同一主体产生效力。同一单位发生的股权结构、性质、财产、名称等登记事项的变动,变动后的权利义务仍应由原单位承担,实践中一般不会造成疑义。主体的变更则涉及到单位权利义务的转移,按照民法通则的规定主要有合并和分立两种。合并,是指两个或两个以上的单位无须清算而归并为一个单位,包括两个或两个以上单位归并为一个新单位,原单位消灭的创设式合并,也包括一个以上的单位归并于其他单位,归并后只有一个单位存续,被归并单位均告消灭的吸收式合并。分立,是指一个单位分开设立为两个或两个以上单位,可以是消灭原单位而成立两个或两个以上新单位,也可以是原单位继续存在,但部分机构从中分开,设立新的单位。无论是广义的变更还是狭义的变更,都适用本条规定。

  2.产生工业固体废物的单位发生变更的,原单位的工业固体废物污染环境防治责任由变更后的单位承担。民法通则规定,企业法人分立、合并,它的权利和义务由变更后的法人享有和承担。防治工业固体废物污染环境是本法明确规定由有关单位承担的法定义务,如果该单位变更了,这一污染防治责任无疑应当由变更后的单位继续承担。具体的污染防治责任包括两项:一是按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物进行安全处置。据此,变更后的单位除了要对自己新产生的工业固体废物进行无害化处置外,对原单位未处置的废物,同样负有进行安全处置的义务。处置要遵守国家有关环境保护的规定,比如,《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》和《危险废物贮存污染控制标准》、《危险废物焚烧污染控制标准》、《危险废物填埋污染控制标准》等标准,防止造成环境污染。二是要采取措施保证工业固体废物贮存、处置的设施、场所安全运行。对原单位已建成的工业固体废物贮存、处置设施、场所,变更后的单位必须按照国家有关环境保护的规定,采取相应措施保证其安全运行,防止造成环境污染。当然,如果符合法定的要件,变更后的单位也可以决定将这些场所或设施关闭或封场,并采取相应的污染防治措施。上述两项义务中,均出现了“安全”的要求,从立法本意看,所谓安全,就是要求采取的措施要符合国家有关标准的规定,不得造成工业固体废物污染环境或危害人体健康。

  3.考虑到实际工作中各种复杂的情形,本条第二款也规定,当事人之间可以对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另行约定。这里所指的另行约定,就是原单位和变更后的单位以及其他当事人(如上级主管机关等)达成一致协议。按照这一协议,变更后的单位无须依照本条第二款的有关规定承担原单位防治未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所污染环境的责任,由谁来承担,由协议另行约定。在实践中,有的企业往往希望收购其他企业的设备、土地等有价值的资产,对遗留的工业固体废物却不愿意承担污染防治责任。如果双方可以达成协议,由原单位或第三方对该废物及其处置、贮存场所、设施出资进行妥善安排,这属于市场经济条件下当事人自主决定的范畴,法律没有必要禁止。这里所说的另行约定虽然具有免除义务的法律效力,但是,本条第二款对这一约定是有严格限制的。约定可以免除的是变更后的单位按照国家有关环境保护的规定对原单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取措施保证该设施、场所安全运行这两项污染防治责任,绝不等于免除当事人所有的污染防治义务。换言之,当事人之间的约定所针对的只是变更后的单位对原单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所的污染防治责任,至于原单位其他的防治固体废物污染环境的义务、变更后单位自身的固体废物污染环境防治义务以及其他当事人依照本法规定必须承担的固体废物污染环境防治义务,均不得通过约定来免除。

  四、本法施行前已经终止的单位的污染防治责任

  本条第一款针对的是要终止的单位,第二款针对的是变更的单位。但是,这两款所针对的都是法律生效后未来的情形,在本法施行前,已经有部分单位由于种种原因终止了,不可能再适用本条第一款的规定。这些单位遗留的大量固体废物,其中很多是危险废物,已经没有可能由原单位进行处置。如何解决这一问题,需要法律作出进一步的规定。为此,本条第三款专门针对本法施行前已经终止的单位作了规定。具体而言:

  1.本条第三款的规定仅适用于本法施行前已经终止的单位。本法第九十一条规定,本法自2005年4月1日起施行,所有在2005年4月1日之前已经终止的单位均适用本条第三款。

  2.本法施行前已经终止的单位,是指在2005年4月1日前已经终止的产生工业固体废物的单位。这里所指的“终止”的含义,与第一款规定相同,同样是指产生工业固体废物的单位发生不能继续存在的事由,从而结束其在法律上的权利主体地位。终止的原因包括撤销、解散、依法宣告破产和其他原因。要说明的是,第三款规定并不适用于本法施行前已经变更的单位。对单位发生变更的,应当依照第二款的规定,由变更后的单位承担污染防治责任。这是因为即使变更行为发生在本法实施之前,第二款的规定尚未生效,按照民法通则规定,变更后的单位理应承受变更前单位的所有权利和义务。而且,在存在变更后的单位的情况下,由政府承担处置费用也是不合理的。因此,本法施行前已经发生变更的单位,应当由变更后的单位承担污染防治责任。

  3.对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用,由有关人民政府承担。解决历史遗留问题,关键在于资金的来源。由谁来承担这部分费用,是实际工作中的主要问题。由于产生工业固体废物的单位在法律上已经不存在了,自然无从承担相应的义务。各级政府按照环境保护法的规定,应当对当地的环境质量负责,不应放任这些未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所污染环境。因此,遗留的历史问题应当由各级政府负责。当然,本法施行前已经终止的单位是多种多样的,各个单位性质不同,隶属关系各异。如果是国有的企业事业单位,由政府承担处置费用是合理的,但如果是非国有的企业,比如私营企业、合伙企业等,由政府出资处置它们遗留的工业固体废物是否具有可行性,是否会造成这部分企业故意逃避处置责任,立法过程中也有一些争议。但是,考虑到单位终止已经成为现实,为防止造成环境污染,危害人民群众身体健康,各级政府无法回避这一责任,应当承担有关处置费用。

  第三款所指的安全处置的费用包括对已终止的单位未处置工业固体废物进行安全处置的费用,也包括对工业固体废物贮存、处置设施、场所进行安全处置的费用。安全处置,是指处置符合国家规定的有关标准,防止造成环境污染。另外,第三款规定的由有关人民政府承担,是指由各级政府按照不同的行政隶属关系承担。原则上,对已终止单位未处置的工业废物及其贮存、处置设施、场所进行安全处置的费用由该单位所在地的政府承担。但如果已经终止的单位属于上级政府或上级行政主管部门直接管辖的,则应由上级政府承担。具体操作应当按照国务院对企业事业单位管理的规定进行。一般情况下,中央直属的单位,应由国家财政支付,地方的单位,则由地方财政支付。

  4.对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用,原则上应当由有关人民政府承担。但是,如果该单位享有的土地使用权依法转让的,则应当由土地使用权受让人承担处置费用。作这样的规定,主要是考虑到,一方面,我国毕竟还属于发展中国家,社会经济发展水平有限,各级政府的财政收入也还不能满足各方面的需求,动用政府财政解决工业固体废物历史遗留问题的能力还很欠缺,完全依靠政府财政是不现实的;另一方面,实践中,有很多已终止的企业,尤其是国有企业,由于历史的原因,虽然其设备、产品、厂房等资产已经没有多大价值,但企业所拥有的土地使用权却是价值不菲。随着城市化进程的加快,很多原本位于郊外的厂区却成了众人争夺的“黄金开发地段”。因此,单位终止后,其土地使用权可以依法进行转让,成为其他单位开发利用的资本。如果该单位的土地使用权已经依法转让了,仍然要求政府出资对遗留工业固体废物及其贮存、处置设施、场所进行安全处置,显然是不合理的。在这种情况下,本条第三款要求土地使用权的受让人承担相关的处置费用,当然,其范围仅限于对已终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置的费用。通过这种责任转换,不仅可以减少政府的财政负担,还可以有效地促进遗留工业固体废物问题的解决。土地使用权的受让人要对土地进行开发利用的,必须对遗留的废物和设施作出安全处置,否则,对土地的开发活动将受到限制。

  5.对由土地使用权受让人承担费用这一事项,当事人可以另行约定。换言之,即使已终止单位的土地使用权依法转让的,当事人之间也可以达成协议,规定受让人不承担相关处置费用。由谁承担,可以在约定中解决。但是,这一约定是受法律严格限制的。首先,约定的内容仅限于土地使用权的受让人免除承担相关处置费用,换言之,本条第三款规定的另行约定仅适用于本法施行前已终止单位的土地使用权依法转让的情形。没有发生土地使用权转让的,当事人不得通过约定免除政府的责任。其次,约定不得免除各方的污染防治义务。也就是说,即使存在另行约定,但约定只能免除土地使用权受让人承担相关处置费用的责任,至于该受让人依法应当承担的其他污染防治义务,不得约定免除。有关政府和原单位的污染防治义务,也不得通过约定免除。如果当事人之间通过约定免除了土地使用权受让人承担费用的责任,那么有关政府或者第三方必须承担。不符合上述两点的约定无效。

  第三十六条矿山企业应当采取科学的开采方法和选矿工艺,减少尾矿、矸石、废石等矿业固体废物的产生量和贮存量。

  尾矿、矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后,矿山企业应当按照国家有关环境保护规定进行封场,防止造成环境污染和生态破坏。

  【释义】本条是关于矿业固体废物污染环境防治的规定。

  自然界存在的各种金属和非金属矿石都是与围岩共同构成的。在矿石开采过程中,必须剥离围岩,排出废石。采得的矿石通常要经过洗选以提高品位,在洗选的过程中会排出尾矿。所有这些在矿石的开采、洗选过程中产生的废物,统称为矿业固体废物,它主要是开采有经济价值的矿产过程中产生的废料,包括废石、尾矿、矸石等。尾矿是指矿石经洗选提取精矿后剩余的尾渣。国家环保局1992年制定了《防治尾矿污染环境管理规定》,明确尾矿是指选矿和湿法冶炼过程中产生的废物;对综合利用尾矿的,按国家有关规定给予优惠;产生尾矿的企业必须制定尾矿污染防治计划,建立污染防治责任制度。矸石是指矿石开采及洗选过程中分离出来的脉石,它是含碳岩石和其他岩石的混合物。废石是指矿石开采过程中从主矿上剥落下来的围岩。通常把矿业固体废物列入工业固体废物的范围。随着工业的发展,世界上总的趋势是富矿日益减少,金属、非金属矿生产越来越多地使用贫矿。我国矿产资源总量较大,但人均占有量不足,资源结构不尽人意,一些重要矿产相对短缺,而且单一矿种少、伴生(共生)矿种多,再加上经济、技术等条件的限制,导致我国矿业固体废物产生量常年居高不下。2002年,我国尾矿的产生量达到2.65亿吨,煤研石1.3亿吨,综合利用量分别仅为4420万吨和7020万吨。矿业固体废物大量堆放,不仅污染土地,还容易造成滑坡、泥石流等灾害。废石分化形成的碎屑和尾矿,如果被水冲刷进入水体,或者溶解后渗透入地下水,或者被风刮到大气中,都会严重污染环境。矿业固体废物中,很多含有砷、镉等剧毒元素,有的甚至含放射性元素,对人体健康危害很大。因此,有必要采取措施,对矿业固体废物污染环境加以控制。

  按照污染者依法负责的原则和本条规定,矿山企业负有以下污染防治义务:

  一、减少尾矿、研石、废石等矿业固体废物的产生量和贮存量

  要减少矿业固体废物污染环境,一个根本的原则是贯彻固体废物减量化的原则,减少废物的产生量和贮存量。为此,矿山企业应当采取措施,消除或减少开采和洗选过程中产生的各种矿业固体废物。这一规定有两层含义:首先,矿山企业在矿山开采和矿物洗选的过程中,应当采取科学的开采方法和先进的选矿工艺,尽可能多地将矿业固体废物转变为可利用的矿产资源,减少废物的产生量。比如,有很多铅、锌、铜、镍等矿是共生的,可以采用综合冶炼工艺,避免其中某些有色金属矿物成为固体废物。其次,矿山企业还应当加强矿业固体废物的综合回收利用,尤其是要大力推行清洁生产和循环经济,采用科学的工艺和技术,减少废物的贮存量,实现固体废物的资源化。从我国目前的实际情况看,对矿业固体废物以贮存和填埋处置为主,这不仅占用了大量土地,而且还容易造成二次污染。事实上,矿业固体废物大多是多组分的矿物,积极开展综合回收利用,不仅可以有效地防治污染,还可以提供宝贵的资源。有的废石和尾矿含有金属,可以采取措施予以回收。如从铜尾矿中回收铜和钼,从铀尾矿中提取钒和铀。大多数废石和尾矿可以制作建筑材料,或用于铺路等。比如铁、铜、铅的尾矿可以制作砖瓦,石灰岩、大理岩、泥灰岩的废石和尾矿可以制作水泥,石英岩、长石、叶蜡岩等的废石和尾矿可以制作玻璃、耐火材料、陶瓷等,煤矸石可以通过简易工艺洗选出好煤,同时拣出黄铁矿,也可以代替黏土作为制砖原料等。所有这些,都是矿业固体废物综合利用的典型例子。经过综合利用后,这些废物就成为工业原料,重新进入生产过程,无需再进行贮存或处置,相应地也就减少了造成环境污染的可能性。

  二、矿业固体废物贮存设施停止使用后应当按规定进行封场

  我国矿业废物综合利用的程度还比较低,造成矿业废物贮存量常年居高不下。按照本法有关规定,贮存固体废物必须建设符合标准的贮存设施。一旦由于种种原因,这些贮存设施停止使用了,本条第二款规定,矿山企业应当进行封场。所谓封场,是指将矿业固体废物的贮存设施予以封闭,停止其使用,并禁止人员等随意进入。封场要遵守国家有关环境保护的规定,采取相应的污染防治措施,不得造成环境污染或生态破坏。《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》对矿业固体废物(属于一般工业固体废物)贮存设施关闭与封场的环境保护要求作了规定。按照这一标准,当矿业固体废物贮存设施服务期满或因故不再承担新的任务时,应当关闭或封场。关闭或封场前,必须编制关闭或封场计划,报请所在地县级以上环境保护行政主管部门核准。关闭或封场时,表面坡度一般不超过33%。标高每升高3-5米,需建造一个台阶。台阶应有不小于1米的宽度、2-3%的坡度和能经受暴雨冲刷的强度。关闭或封场后,矿山企业仍应继续维护管理,直到各项指标稳定为止。要采取措施防止覆土层下沉、开裂致使渗滤液量增加,防止造成滑坡等事故。同时,矿山企业应设置标志物,注明关闭或封场时间以及有关注意事项。部分矿业固体废物贮存设施关闭时,表面还应当覆盖一层天然土壤。封场后,渗滤液及其处理后的排放水的监测系统应继续维持正常运转,直至水质稳定为止。

  适用本条第二款规定应注意的是,封场是一项法定义务,矿山企业必须严格执行,违法者应当依照本法第七十三条规定追究法律责任。此外,矿业废物贮存设施停止使用有多种情况,可能是矿山企业关闭,也可能是企业积极开展综合利用,减少了废物的贮存量。无论是何种情况,要停止该设施使用的,都应当执行第二款的规定.

  第三十七条拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船,应当遵守有关法律、法规的规定,采取措施,防止污染环境。

  【释义】本条是关于拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船应当防止污染环境的规定。

  近年来,随着我国经济的持续快速增长和人民生活水平的不断提高,电子废物污染问题开始逐步显现。有关方面研究表明,今后一段时期,我国家电工业产生的固体废物将不断增长,所带来的污染问题也日益突出。目前,我国每年淘汰或废弃的家用电器、通信设备、工业控制设备等电器产品接近4000万台,年淘汰手机近亿部。据预测,未来几年内我国将进人家用电子电器产品报废高峰期,仅需要报废的计算机、电冰箱、洗衣机、电视机等家用电器每年就可达1400万台左右。此外,我国已经开始进入汽车社会,每年废弃的机动车数量呈不断上升趋势,由此产生的固体废物也越来越多,仅废轮胎一项,一年的废弃量就达到1800多万条,重80-90万吨,废旧酸铅电池约5-6千万只,重量35-40万吨。这些废弃的产品中多含有铅、汞等重金属,有的甚至是危险废物,极易造成环境污染,对人体健康也是一大隐患,必须采取严格的措施加以控制,将其纳入合理回收利用的轨道。然而,由于种种原因,我国对废弃电器产品和废旧机动车船的回收利用工作主要依靠小商贩、小企业来完成。这些小企业不仅规模较小,往往还技术落后,管理无序,在对废弃电器产品和废旧机动车船进行回收拆解利用或者处置的过程中,经常造成严重的二次污染。为解决这一问题,本条规定,拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船,应当遵守有关法律、法规的规定,采取措施,防止污染环境。具体内容包括:

  一、本条规定适用于废弃电器产品和废弃机动车船两大类固体废物。电器产品主要是指以电作为机器动力的产品,包括计算机、电冰箱、洗衣机、电视机等家用电器和变压器等工业电器产品两大部分。按照道路交通安全法规定,机动车是指以动力装置驱动或者牵引,上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆,包括汽车、摩托车、农用运输车等多种类别。机动船舶,按照2002年6月国务院发布的《内河交通安全管理条例》,是指以动力装置驱动或者牵引的各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他水上移动装置。所有对废弃的电器产品和废弃的机动车船进行拆解、利用或处置的,都应当遵守本条规定。这里所指的废弃,立法本意是指该产品已符合本法第八十八条第一项规定成为固体废物,从而纳入本法的调整范围。废弃产品,顾名思义,就包括废和弃两方面的含义。所谓废,即该产品已经丧失原有利用价值;所谓弃,即该产品虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃。无论哪种情况,均属于本法所指的固体废物,适用本条规定。

  二、本条规定适用于对废弃电器产品和废弃机动车船的拆解、利用和处置活动。由于废弃的电器产品和机动车船中,有大量的部件可以回收利用,为了实现固体废物的资源化,2004年国家发改委、财政部、国家税务总局联合发布的《资源综合利用目录(2003年修订)》中,已经将利用有关废弃电器产品和机动车船的活动列入,并给予相应的政策优惠,其中包括回收生产和消费过程中产生的各种废旧金属、废旧轮胎、废旧家用电器、废旧电脑和其他废电子产品和办公设备,利用废家用电器、废电脑及其他废电子产品、废旧电子元器件提取的金属(包括稀贵金属)非金属和生产的产品,利用废轮胎等废橡胶生产的胶粉、再生胶、改性沥青等产品,等等。为了防止这些资源综合利用活动造成环境污染,本条特别针对废弃电器产品和废弃机动车船的拆解、利用和处置活动提出了环境保护的要求。拆解,是指将作为一个整体的废弃电器产品或机动车船拆开,使其分散;利用,是指对拆解后的废弃电器产品和机动车船部件按照一定的技术和程序进行加工后,从中提取物质作为原材料或者燃料;处置,是指将废弃的电器产品或者机动车船整体或其组成部分进行符合本法第八十八条第六项规定的活动。通常情况下,拆解、利用和处置是紧密联系在一起的。要对废弃产品进行综合利用,先要进行拆解,分离出其中可以回收利用的物质或部件。按照企业的经济、技术水平对所有可以回收利用的物质或部件都利用完后,剩余的固体废物,应当依法进行处置。总之,无论拆解、利用还是处置,都应当遵守本条规定。

  三、拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船的,应当遵守有关法律、法规的规定,采取措施,防止污染环境。本条规定的核心宗旨是要对企业从事废弃电器产品和废弃机动车船拆解、利用和处置的行为进行规范和限制,防止造成拆解、利用和处置过程中的二次污染。国务院及其有关部门目前已经出台了部分法规和规章,对上述行为加以控制。比如,2001年6月国务院发布了《报废汽车回收管理办法》,对达到国家报废标准,或者虽未达到国家报废标准,但发动机或者底盘严重损坏,经检验不符合国家机动车运行安全技术条件或者国家机动车污染物排放标准的机动车,包括摩托车、农用运输车的回收管理作了规定。按照这一办法,国家对报废汽车回收业实行特种行业管理,对报废汽车回收企业实行资格认定制度。除取得报废汽车回收企业资格认定的外,任何单位和个人不得从事报废汽车回收活动。报废汽车回收企业除应当符合有关法律、行政法规规定的设立企业的条件外,还应当具备下列条件:注册资本不低于50万元人民币,依照税法规定为一般纳税人;拆解场地面积不低于5000平方米;具备必要的拆解设备和消防设施;年回收拆解能力不低于500辆;正式从业人员不少于20人,其中专业技术人员不少于5人;没有出售报废汽车、报废“五大总成”、拼装车等违法经营行为记录;符合国家规定的环境保护标准。设立报废汽车回收企业,还应当符合国家经济贸易行政主管部门关于报废汽车回收行业统一规划、合理布局的要求。申请人必须持经济贸易主管部门颁发的《资格认定书》和公安部门颁发的《特种行业许可证》向工商行政管理部门办理登记手续,领取营业执照后,方可从事报废汽车回收业务。报废汽车回收企业必须拆解回收的报废汽车;其中,回收的报废营运客车,应当在公安机关的监督下解体。拆解的“五大总成”应当作为废金属,交售给钢铁企业作为冶炼原料;拆解的其他零配件能够继续使用的,可以出售,但必须标明“报废汽车回用件”。报废汽车回收企业拆解报废汽车,应当遵守国家环境保护法律、法规,采取有效措施,防治污染。目前,国家发展和改革委员会等有关部门也正在研究起草有关废弃电器产品的回收利用办法以及依照本法第十八条第二款规定的适用于废弃电器产品和机动车船的强制回收目录和具体办法。对这些法规,有关企业必须遵守,并按照法规的规定,采取相应的措施,防止拆解、利用和处置废弃电器产品和废弃机动车船活动造成环境污染。

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